Podczas posiedzenia KWRiST najwięcej czasu zabrało wypracowanie consensusu w sprawie dalszych prac nad projektem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, której zapisy w związku z nadchodzącą nową perspektywą unijną są ważne dla wszystkich rodzajów samorządu terytorialnego. Odbyła się również dyskusja nad „Raportem o stanie samorządności terytorialnej” przygotowanym przez zespół naukowców pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera.
Znowelizowana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma stworzyć zasady rozwoju kraju oparte na zwiększaniu konkurencyjności gospodarki, poprawie spójności społecznej i terytorialnej (przez likwidowanie istniejących barier rozwojowych) oraz podnoszenie sprawności i efektywności państwa. Ma też stworzyć podstawy prawne do przygotowania przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zasad wdrażania programów unijnych na lata 2014-2020. Dlatego też jej zapisy są ważne dla wszystkich JST – od nich będzie zależała możliwość skorzystania ze środków unijnych w kolejnej perspektywie, ona też przesądza o sposobie współdziałania w tych kwestiach samorządów lokalnych i regionalnych. I na tym tle doszło do sporu między samorządowcami gmin i powiatów a województwami, ponieważ zapisy w projekcie stawiają samorząd województwa w uprzywilejowanej pozycji – ma on wyznaczać tzw. obszary funkcjonalne (na które będzie można uzyskać unijne pieniądze), tylko zasięgając opinii zainteresowanych powiatów i gmin. Tymczasem 5 korporacji wchodzących w skład strony samorządowej Komisji Wspólnej (wszystkie poza Związkiem Województw RP) domaga się, by opiniowanie zamienić na uzgodnienie. Stanowisko to wyjaśniał Prezes Związku Miast Polskich, Ryszard Grobelny:- Obszar funkcjonalny o charakterze ponadlokalnym może być ustalany na poziomie województw, ale musi być uzgadniany, a nie opiniowany. Należy też dopisać Radę Ministrów jako organ rozstrzygający spory, gdyby do nich doszło. Natomiast obszar funkcjonalny o innym charakterze (nie ponadlokalnym) należy pozostawić w dyspozycji uchwalania przez gminę.
Stanowisko przedstawicieli gmin i powiatów mocno wsparł Michał Boni, współprzewodniczący Komisji ze strony rządowej, którego wypowiedź wzbudziła aplauz samorządowców: – Ten projekt konstruuje pewne relacje między różnymi szczeblami samorządu na użytek związany z perspektywą 2014-2020. Jednak te rozwiązania nie mogą podważać modelu ustrojowego w Polsce między samorządami. Gdyby efektem ubocznym tego projektu było to, że wszelkie działania podejmowane przez samorządy różnych szczebli mogły się odbywać tylko za zgodą marszałka województwa, to takie rozwiązanie uważam za absurdalne z punktu widzenia logiki rozwojowej państwa. Dodał też, że byłoby „polskim absurdem do dziesiątej potęgi”, gdyby marszałek województwa forsował rozwiązania, którym przeciwny jest prezydent największego miasta na danym obszarze. Jacek Majchrowski, prezydent Krakowa podał przykład pokazujący, że obawy samorządowców nie są bezzasadne – już dziś miasta nie mogą zmusić samorządów województw do działań, które zdawałoby się, są oczywiste z punktu widzenia interesu mieszkańców i ich bezpieczeństwa. Otóż ponad sto lat temu Austriacy wymyślili tzw. kanał krakowski, który miał odprowadzać nadmiar wód poza miasto i od tego czasu w planach zagospodarowania jest zarezerwowany teren na ten kanał. – Problem polega na tym, że dziś ten teren jest w środku miasta i wpuszczenie do miasta 5,5 km wody nie przyczyni się do poprawy sytuacji powodziowej Krakowa. Nie możemy jednak nic zrobić, bo nie mamy wpływu na to, by samorząd województwa podjął pewne działania, które powinien podjąć, byśmy my mogli zmienić plany zagospodarowania przestrzennego – mówił prezydent Majchrowski, domagając się aby ci, którzy obszarowo i ludnościowo stanowią 1/3 województwa byli traktowani poważnie.
W imieniu samorządu województw wypowiadał się Jacek Protas, marszałek województwa warmińsko-mazurskiego, który przyznał, że największym problemem pozostaje sprawa uzgadniania zamiast opiniowania kwestii dotyczących obszarów funkcjonalnych z poszczególnymi gminami i powiatami. Wyjaśniał, że województwa – bojąc się blokowania swoich działań – domagają się opiniowania swoich propozycji. Jednocześnie opowiedział się za podjęciem szybkich decyzji i rozstrzygnięć, gdyż nowa perspektywa unijna rozpoczyna się wkrótce i trzeba się do niej przygotować.
Z dyskusji z wiceministrem rozwoju regionalnego, Pawłem Orłowskim wynika, że intencje projektodawców i samorządowców są podobne, jednak zapisy trzeba zmienić, bo na dziś są nie do przyjęcia. Ministrowie (Boni i Orłowski) naciskali na wydanie opinii już podczas posiedzenia – pozytywnej z zastrzeżeniami. Jednak samorządowcy, choć zgadzali się, że intencje obu stron są zbieżne – uznali, że liczą się zapisy, a te są nie do zaakceptowania, więc opinia wydana 20 marca musiałaby być negatywna. Ponieważ jednak przygotowali pisemnie swoje stanowisko do projektu ustawy (podpisane przez szefów 5 korporacji) z uwagami oraz propozycjami konkretnych zapisów, ustalono, że będzie ono podstawą do dyskusji.
Ostatecznie Komisja Wspólna nie podjęła opinii w sprawie projektu, skierowała go jednak do dalszych prac, a kolejne spotkanie poświęcone rozwiązaniu kwestii spornych odbędzie się 25 marca br. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Potem KWRiST przyjmie opinię w trybie obiegowym.
Emocje wzbudził projekt założeń ustawy o poprawie warunków świadczenia usług przez jednostki samorządu terytorialnego. Ma on zwiększyć samodzielność i elastyczność organizacyjną samorządów, ułatwić współpracę, dobrowolne łączenia samorządów i wreszcie – poprawić procedury realizacji zadań. Zawiera kilkadziesiąt zmian mających usprawnić działanie JST. Dzień przed posiedzeniem Komisji Wspólnej samorządowcy dowiedzieli się z ust Magdaleny Młochowskiej, wiceminister administracji i cyfryzacji, że resort wycofuje się z propozycji umożliwienia łączenia bibliotek szkolnych i publicznych. Początkowo Mariusz Poznański, współprzewodniczący Komisji Wspólnej zapowiedział, że bez spełnienia tego postulatu Związek Gmin Wiejskich zaopiniuje projekt negatywnie. Marek Wójcik, przedstawiciel Związku Powiatów Polskich przypomniał, że projekt nie był omawiany przez merytoryczny w tej sprawie Zespół ds. Edukacji, Kultury i Sportu, chociaż trafił pod obrady innych zespołów roboczych. Jednak minister Boni zagroził, że jeśli samorządowcy negatywnie zaopiniują projekt i wszystkie w nim zawarte narzędzia zmian z powodu bibliotek, on zrezygnuje z wprowadzenia całego projektu. Po rozważeniu bowiem wszystkich za i przeciw uznał, że ważniejsze jest wprowadzenie kilkudziesięciu zmian, które przyniosą samorządowi terytorialnemu zyski niż walka o ustawę, napiętnowaną przez media jako likwidującą biblioteki. Tym bardziej, że obecnej sytuacji najprawdopodobniej nie przeszłaby procesu legislacji (odrzucona np. w Sejmie). Boni zarzucił też samorządowcom, że nie wspierali go, gdy podczas dwumiesięcznej batalii pełnił rolę kozła ofiarnego i był w mediach silnie atakowany jako „niszczyciel bibliotek”.Ostatecznie Komisja zaakceptowała projekt z uwagą, że zdaniem strony samorządowej kwestia bibliotek powinna być w niej uwzględniona, a także z uwagą natury ogólnej, że należy kontynuować prace i wprowadzać kolejne rozwiązania usprawniające działanie samorządu terytorialnego.
Spośród 24 projektów aktów prawnych, które trafiły pod obrady, Komisja uzgodniła 16, w tym m.in. projekt nowelizacji rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; projekt rozporządzenia ministra środowiska w sprawie stwierdzenia kwalifikacji w zakresie gospodarowania odpadami czy projekt w sprawie warunków i trybu wydawania kart pojazdów, wzoru karty pojazdu oraz jej opisu – o które powiaty walczyły od lat.
W przypadku projektu nowelizacji ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Komisja Wspólna zdecydowała skierować go na Zespół ds. Społeczeństwa Informacyjnego, który upoważniła do wydania opinii wiążącej.
Podobną decyzję podjęła w przypadku nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska oraz projektu założeń nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które ostatecznie zaopiniuje Zespół ds. Infrastruktury.
Kolejne dwa projekty: założeń ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz projekt rozporządzenia w sprawie sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonania zadań z zakresu świadczeń rodzinnych zaopiniuje Zespół ds. Ochrony Zdrowia i Polityki Społecznej.
Wśród pięciu spraw niezałatwionych na lutowym spotkaniu KWRiST trzy projekty (projekt nowelizacji rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za przeprowadzenie egzaminu państwowego oraz stawek wynagrodzenia związanych z uzyskiwaniem uprawnień przez egzaminatorów; projekt nowelizacji rozporządzenia MEN w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych oraz projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie BHP przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych) zostały uzgodnione przez merytoryczne zespoły robocze Komisji Wspólnej.
Kolejne posiedzenie Komisji Wspólnej odbędzie się 24 kwietnia br.
CZĘŚĆ II – DEBATA
„Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania.
Raport o stanie polskiej samorządności”
Po zakończeniu części roboczej Komisji Wspólnej odbyła się zaplanowana w ramach debat systemowych dyskusja nad tzw. Raportem Hausnera dotyczącym stanu samorządu terytorialnego. Niestety, przy pełnym składzie strony samorządowej, rząd reprezentowali tylko minister Michał Boni, Magdalena Młochowska oraz wiceminister edukacji, Przemysław Krzyżanowski, do niedawna samorządowiec – wiceprezydent Koszalina.
Raport prezentowali prof. Hubert Izdebski oraz prof. Jerzy Hausner, którzy zdiagnozowali osiem dysfunkcji działania samorządu terytorialnego.
Pierwszą z nich jest dysfunkcja etatystyczna, rozumiana jako postępujące upaństwowienie samorządu terytorialnego (zamiast tworzenia „samo-rządu, samoorganizowania się obywateli). Kolejną – dysfunkcja autokratyczna, która polega na nierównowadze organów stanowiących (rad miejskich, gminnych czy powiatowych) wobec organu wykonawczego (prezydenta, wójta, starosty) pozbawiania radnych wpływu na działanie. Dysfunkcja biurokratyczna polega na niesprawności administracyjnej, a finansowa – na stopniowym ograniczaniu samodzielności finansowej JST. Dysfunkcja absorpcji środków unijnych to finansowanie ze środków unijnych przedsięwzięć doraźnych i przypadkowych, słabe wykorzystanie funduszy unijnych jako narzędzia stymulowania zmian rozwojowych. Jest jeszcze dysfunkcja ułomnej wspólnotowości; dysfunkcja przestrzenna – nieuporządkowane i niekontrolowane gospodarowanie przestrzenią, prowadzące do patologicznego kształtowania relacji przestrzennych w sferach zurbanizowanych i wreszcie – dysfunkcja braku podmiotowości rozwojowej.
Zdaniem autorów raportu czas na trzeci etap reformy samorządowej. – Mamy do czynienia z momentem strategicznym – powiedział prof. Hausner, zdaniem którego pozostawienie sytuacji bez zmian oznacza dalszą patologizację i w konsekwencji upadek samorządności. Uważa on, że proces reformowania samorządu powinien się zacząć w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, przy wspólnym działaniu ministrów i samorządowców. – Na państwa spada odpowiedzialność. Nie ma w Polsce innego, bardziej odpowiedniego gremium do dyskusji na ten temat, do wprowadzania zmian – powiedział Hausner. Jeśli się zawczasu nie dokona reformy, to pozostaje reagować i wprowadzać zmiany, albo gdy wybuchnie afera, albo gdy załamie się system. Lepszą metodą jest jednak rozpoznawanie dysfunkcji i przeciwdziałanie im oraz diagnozowanie wyzwań i podejmowanie ich (np. wyzwanie demograficzne, z którym Polska musi się zmierzyć).
Samorządowcy mieli wiele uwag do raportu, choć generalnie zgadzali się z jego tezami.
Samorząd przegrał walkę o swoją samorządność z rządem – zacytował słowa zmarłego niedawno prof. Michała Kuleszy – Mariusz Poznański, współprzewodniczący KWRiST ze strony samorządowej. Na dowód tego przytoczył fakt, że w latach 90. na początku swojego funkcjonowania samorząd wykonywał zadania, które nie były zastrzeżone dla innych podmiotów, dziś – tylko te zadania, które są wyraźnie zapisane dlań w ustawach. – Nam brakuje dobrego prawa, ale też możliwości działania. Dziś mamy Polskę resortową – mówił Mariusz Poznański.
Ryszard Grobelny, Prezes ZMP zabierając głos w dyskusji zapowiedział, że jego wypowiedź będzie najpierw nudna, a potem smutna. Nudna, ponieważ nie będzie polemizował z tezami raportu, gdyż prawie w całości się z nimi zgadza, a smutna – gdyż uważa, że w praktyce niemożliwe będzie dokonanie reformy, ze względu na słabość rządu, jak i rozdrobnienie i konflikty po stronie samorządu.
Jako przedstawiciel strony rządowej minister Michał Boni uważa, że nie ma w tej chwili w Polsce przesłanek do wprowadzania głębokich reform (takich jakie istniały np. na przełomie lat 1989/90), dziś trzeba przyjąć raczej model dążenia do celu małymi krokami. Jednak Komisja Wspólna jest rzeczywiście dobrym miejscem do współpracy – przez ostatnie półtora roku udało się zmienić klimat tej współpracy, lepiej koordynować prace i podjąć działania np. mające na celu deregulacje. – Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego powinna mieć taki dobry zespół ekspercki, taki swoisty think tank. Dobrze byłoby, gdybyśmy sprawdzili wszystkie możliwości, aby zaprosić zespół, który przygotował Raport do współpracy jako ekspertów KWRiST – powiedział Boni. Jego zdaniem też należałoby zacząć od zmian w prawie zamówień publicznych, planowaniu przestrzennym i prawie budowlanym, a równolegle robić analizę finansową możliwego wkładu własnego JST w realizacji zadań z kolejnej perspektywy finansowej oraz przygotować podział zadań między rząd a samorząd. Minister zaproponował też wyjazdowe seminarium u progu lata, by przedyskutować sprawę dysfunkcji samorządu terytorialnego.
źródło: www.zmp.poznan.pl, info. własne