Trzydzieści lat temu – mimo pewnego ożywienia gospodarczego i nieco intensywniejszej technicyzacji rolnictwa w latach 70. XX w – wieś w dużej mierze przypominała XIX-wieczny skansen. Oczywiście, to zapóźnienie było skutkiem rządów komunistycznych, które skrępowały ludzką aktywność nieżyciowymi regułami, a także zamknęły kraj żelazną kurtyną uniemożliwiając i racjonalne gospodarowanie, i swobodny przepływ wiedzy oraz technologii. I chociaż we wspomnianej epoce gierkowskiej nastąpił ostrożny postęp, to dotyczył raczej rolnictwa jako gałęzi gospodarki odpowiedzialnej za wyżywienie ludności niż obszarów wiejskich pozbawionych infrastruktury technicznej i społecznej. W efekcie zarówno efektywność gospodarki, jak i jakość życia mieszkańców, były na bardzo niskim poziomie. Toteż zmiana ustrojowa lat 1989/1990 była impulsem wyzwalającym najprostsze i najsilniejsze czynniki rozwoju: zniesienie więzów krępujących aktywność oraz zwyczajną gospodarność i zapobiegliwość ludzi chcących poprawić swój byt.

Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że samo zniesienie ograniczeń obowiązujących w gospodarce centralnie planowanej nie mogło w istotny sposób zmienić sytuacji na wsi. Mogło przynieść korzyści najaktywniejszym jednostkom, ale wspólnoty wiejskie jako społeczność potrzebowały zmian strukturalnych. Te zaś przyniosło dopiero odrodzenie samorządu terytorialnego. Administracja terenowa Polski Ludowej opierała się na transmisji w dół poleceń i programów formułowanych na szczebli centralnym. Dzisiaj niewiele osób pamięta, że budżety oraz plany gospodarcze gmin były tylko zatwierdzane przez rady narodowe szczebla gminnego, bo opracowywały je wojewódzkie rady narodowe, które same dostawały ścisłe wytyczne z Komitetu Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów. Nawet nomenklatura ówczesnych gmin wykluczała udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji – terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, bo tak się nazywały, były po prostu jeszcze jednym elementem władzy totalitarnego państwa.

Gminy zyskują samodzielność i podmiotowość

Samorząd terytorialny radykalnie zmienił sytuację ustrojową gmin. Zyskały one podmiotowość prawną, samodzielność finansową, własny majątek, a przede wszystkim prawo do samodzielnego określania, jakie zadania gospodarcze i społeczne mają być realizowane na terenie danej gminy. Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym przyniosła wspólnotom lokalnym prawo demokratycznego kształtowania swoich władz, mieszkańcy wybierali radę gminy, a ta powoływała zarząd jako organ wykonawczy. To właśnie zmiana pozycji rady gminy z kwiatka u kożucha naczelnika powoływanego przez wojewodę w dysponujący silnym mandatem społecznym organ stanowiący była centralnym punktem zmiany ustrojowej. Od tego momentu to wybrani przez mieszkańców radni decydowali, jakie zadania i w jaki sposób mają być wykonane przez osoby wskazane i kontrolowane przez tychże radnych. To umożliwiło koncentrację gmin na zadaniach publicznych, które dla lokalnych społeczności były naprawdę ważne, wymusiło to także gospodarność i odpowiedzialność na osobach dysponujących groszem publicznym.

W pierwszych latach działania odrodzonego samorządu na wsi najsilniejszy trend dotyczył budowy infrastruktury technicznej. Nie będę tu opisywał, jak gigantyczny skok wykonano w wyposażeniu obszarów wiejskich w udogodnienia cywilizacyjne, bo piszemy o tym w innym miejscu, warto jedynie przypomnieć, że zadanie to realizowano niemal od zera. Wodociągów, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowych niemal nie było, drogi lokalne były prawie całkowicie zdewastowane, a nawet tak fundamentalny czynnik wsparcia biznesu, jak łączność, który zwykle zapewniają firmy prywatne, wymagał udziału gmin w finansowaniu i realizacji projektów telefonizacyjnych. Potem do listy najważniejszych zadań samorządu wiejskiego doszły szkoły podstawowe.

Samorządowcy wybrani w wyborach 27 maja 1990 roku byli pełni entuzjazmu i skoncentrowani na sprawach swoich gmin. Ale szybko przekonali się, że jest im bardzo potrzebne wsparcie zewnętrzne. W tym przypadku nie chodziło o pieniądze, akurat wtedy większą bolączką gmin był brak sił wykonawczych, brakowało natomiast doświadczenia i dobrych przykładów efektywnych rozwiązań. Wprawdzie działały tzw. sejmiki wojewódzkie, do których rady gmin delegowały swoich przedstawicieli, działał sejmik krajowy, zaczęto organizować ogólnopolskie konferencje wójtów burmistrzów i prezydentów, funkcjonowała „Wspólnota” jako pismo wspierające samorządy, a także Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, ale zauważono, że gminy zróżnicowane pod względem liczby ludności, charakteru gospodarki oraz ukształtowania przestrzeni, nie zawsze mają takie same interesy. Ta konstatacja doprowadziła do idei odtworzenia funkcjonujących przed II wojną światową związków gmin o podobnej charakterystyce. Pierwszy powołany został Związek Miast Polskich, Kongres Restytucyjny ZMP odbył się już w styczniu 1991 roku, a więc w kilka miesięcy po pierwszych wyborach do samorządu.

Historyczny wrzesień 1992 r.

Z inicjatywą odbudowania Związku Gmin Wiejskich wystąpiło 62 wójtów podczas pierwszej Ogólnopolskiej Konferencji Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów, która odbywała się we wrześniu 1992 roku w Poznaniu. Wyłoniony z tej grupy zespół opracował statut związku gmin jako stowarzyszenia i 31 maja 1993 roku Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej został wpisany do rejestru stowarzyszeń. Pierwszy tymczasowy zarząd związku ukonstytuował się w następującym składzie: Piotr Tychowski, wójt gminy Suchy Las jako przewodniczący, Janusz Sala, wójt gminy Skórcz i Andrzej Sędziwy wójt Kamienicy Polskiej jako wiceprzewodniczący, Ewa Dalc z Rokietnicy została skarbnikiem, zaś Grażyna Kotowicz z Łużnej w nowosądeckim – sekretarzem zarządu. Już po rejestracji zarząd został uzupełniony o pięciu członków: Sławomira Bilińskiego z Darłowa, Andrzeja Kowalskiego z Janowa, Henryka Kurczewskiego ze Strykowa, Krzysztofa Szymańskiego z Lipinek Łużyckich oraz Jerzego Zajakałę z Łubianki.

Związek Gmin Wiejskich RP jako główny cel postawił sobie integrację samorządów wiejskich i rozwiązywanie typowych problemów tego środowiska oraz wspólną walkę o interesy członków i pozostałych gmin wiejskich. Określił, że jego misją jest służba na rzecz społeczności gmin wiejskich, a szczególnie pomoc w wysiłkach skierowanych na rozwój demokracji lokalnej, tworzenie warunków lokalnego rozwoju gospodarczego oraz integrację gmin i rozwój samorządności. Te zadania podjęto na wielu płaszczyznach. Najważniejszą stał się lobbing prowadzony w parlamencie i rządzie na rzecz przepisów korzystnych dla gmin wiejskich. Toteż kiedy za rządów premier Hanny Suchockiej powstała Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, powołana zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 22 lipca 1993 roku, przedstawiciele związku wzięli w niej czynny udział.

W tym czasie najważniejszym problemem było dopełnienie reformy samorządowej. Przypomnijmy, były już wówczas ustawy o dochodach gmin, o podatkach i opłatach lokalnych, o regionalnych izbach obrachunkowych, niebawem uchwalono ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych, a wkrótce Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego. Jednak środowiska samorządowe były już mocno zaangażowane w poszerzenie samorządności o kolejny poziom mianowicie powiaty, w końcu gminy same nie mogły budować i naprawiać dróg o randze powiatowej i wojewódzkiej, a wierzyły, że kolejne poziomy samorządu zatroszczą się tę infrastrukturę. W Urzędzie Rady Ministrów toczyły się intensywne prace nad drugim etapem reformy, z przychylnością traktowane przez premier Suchocką i mające mocne poparcie szefa URM Jana Marii Rokity. Pracami tymi kierował jako Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej prof. Michał Kulesza. Przygotowano wówczas Miejski Program Pilotażowy Reformy Powiatowej, opracowano i wniesiono do parlamentu projekt ustawy o samorządzie powiatowym. Niestety, upadek rządu Suchockiej i przejęcie władzy przez koalicję postkomunistów i ludowców zatrzymały zmiany i w konsekwencji w maju 1994 roku z hukiem dymisję z rządu złożył prof. Kulesza. Wyraźnie antysamorządowa polityka rządu Waldemara Pawlaka budziła coraz większą niechęć samorządowców i w grudniu 1994 roku przed gmachami Sejmu RP oraz Urzędu Rady Ministrów odbył się wielki protest środowisk samorządowych, w którym uczestniczyli też liczni przedstawiciele ZGW RP.

Po pierwsze, oświata

W 1994 roku nastąpiła też zmiana warty w zarządzie związku, funkcję przewodniczącego objął wójt gminy Czerwonak Mariusz Poznański, poszerzono też liczebność zarządu do 14 członków. Mariusz Poznański będzie pełnił swoją funkcję aż do 2015 roku, a kluczowym problemem w okresie jego przewodnictwa stały się kwestie oświaty. Począwszy od stycznia 1996 roku gminy przejęły odpowiedzialność za prowadzenie szkół podstawowych. Wprawdzie już wcześniej była możliwość przejęcia szkół, ale był to pilotaż, na który zdecydowała się niewielka część samorządów. Początkowo obawy samorządowców budziły przede wszystkim kwestie finansowe, ale założenia subwencji oświatowej oraz dramatyczny stan bazy lokalowej oświaty wiejskiej skłonił radnych i zarządy gmin do zajęcia się szkolnictwem. Nie można było myśleć o modernizacji obszarów wiejskich bez zadbania o wysoki poziom kształcenia, wyrównywanie szans dzieci i młodzieży wiejskiej z rówieśnikami z miast. Natychmiast po przejęciu szkół w całej Polsce rozpoczął się ogromny boom inwestycyjny, budowano i modernizowano obiekty szkolne, powstawały sale gimnastyczne i przyszkolne boiska, wyposażano w pomoce naukowe, w tym w komputery, pracownie lekcyjne. W wielu gminach z inicjatywy samorządu poszerzono ofertę zajęć pozalekcyjnych, głównie z zakresu nauki języków obcych.

Szybko okazało się, że subwencja oświatowa ledwo wystarcza na płace nauczycieli, zaś inwestycje i pozostałe wydatki modernizacyjne trzeba było finansować z dochodów własnych. Samorządowcy nie zamierzali oszczędzać na edukacji własnych dzieci, ale pogarszająca się z roku na rok relacja między wysokością subwencji a realnymi wydatkami na bieżące utrzymanie szkół doprowadziła do trwałego sporu o finanse oświaty. Jej najgłośniejszym wydarzeniem był tzw. błąd Handkego z lat 1998–2000, który został wykryty przez skarbników samorządów miejskich, gdy okazało się, że w obliczając wysokość subwencji oświatowej skutki nowelizacji Karty Nauczyciela zaniżono o ponad 800 mln zł. Samorządowcy zyskali wówczas twardy dowód na nieczystą grę rządu i ze zwiększoną uwagą zaczęto przyglądać się algorytmom tworzonym przez MEN. W grze o środki na oświatę Związek Gmin Wiejskich RP odegrał niezwykle ważną rolę w interesie swych członków. W wyniku lobbingu związku rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z grudnia 2003 roku w sprawie sposobu podziału subwencji oświatowej dla JST przesunęło część środków z gmin miejskich i powiatów do gmin wiejskich. Spowodowało to pewien kryzys zaufania pomiędzy korporacjami samorządowymi. Miasta i powiaty zarzuciły związkowi brak poczucia solidarności, zwłaszcza że już wcześniej osiągnięto pewien konsensus, według którego waga wiejska w algorytmie była większa z uwagi na rolę subwencji oświatowej w budżetach gmin wiejskich i specyfikę organizacji oświaty na terenach wiejskich. W ciągu kilku kolejnych lat Związek Miast Polskich i inne korporacje protestowały przeciw temu podziałowi, w 2005 roku miasto Łódź wsparte przez ZMP wniosło nawet skargę konstytucyjną na określanie podziału subwencji w trybie rozporządzenia, ale Trybunał Konstytucyjny tej skargi nie uwzględnił.

Rządy uderzają w finanse JST

Niebawem nieporozumienie między związkiem miast a korporacją gmin wiejskich zeszło na drugi plan, bowiem kolejne rządy znacznie bardziej dolegliwie uderzyły w finanse samorządowe. Kolejno – obniżenie wysokości stawek i likwidacja trzeciej stawki PIT, wprowadzenie bez rekompensaty pieczy zastępczej, podniesienie stawki rentowej, wzrost akcyzy na paliwo oraz podniesienie wynagrodzeń nauczycieli – przekonały samorząd do przeprowadzenia ogólnopolskiej kampanii protestacyjnej pod hasłem „Stawka większa niż 8 miliardów”. Jej celem było zwiększenie dochodów jednostek samorządowych o mniej więcej 8 mld zł rocznie tytułem rekompensaty za utracone dochody i zwiększone wydatki. 28 maja 2012 roku zawiązany został Komitet Inicjatywy Ustawodawczej, którego pełnomocnikami zostali Andrzej Porawski, dyrektor biura ZMP oraz Paweł Tomczak, dyrektor biura ZGW RP. O zawiązaniu Komitetu poinformowano Marszałka Sejmu RP i zebrano niemal 300 tysięcy podpisów pod projektem ustawy o dochodach JST, a 27 września 2012 roku kilkuset samorządowców wniosło projekt wraz z podpisami obywateli do gmachu parlamentu. Wśród propozycji zmian w dochodach uwzględniono wniesiony przez Związek Gmin Wiejskich RP ważny zapis o dodanie do subwencji ogólnej dla gmin części ekologicznej. Wprawdzie w tamtym czasie, wskutek negatywnej opinii rządu, postulaty samorządowe nie zostały przez parlament przyjęte, ale ostro postawione zostały problemy gmin, w których z powodów ekologicznych ograniczone zostały możliwości inwestycyjne, stanął też problem rozległej infrastruktury transportowej na terenach wiejskich szczególnie niszczonej w okolicach intensywnej gospodarki leśnej.

Zanim Polska weszła do Unii Europejskiej, wiele organizacji nawiązywało z kontakty z europejskimi instytucjami korzystając z faktu, że upadła żelazna kurtyna i po drugiej stronie pojawiła się chęć współpracy. Już w 1991 roku Polska została przyjęta do Rady Europy, co umożliwiło środowiskom samorządowym rozejrzenie się po europejskim krajobrazie instytucjonalnym i politycznym. Nawiązane wtedy kontakty pozwoliły na stopniowe poszerzanie współpracy i szerzenie wiedzy o funkcjonowaniu społeczeństw demokratycznych. W chwili, kiedy pojawiły się przedakcesyjne fundusze pomocowe, takie jak program PHARE, działały w Polsce instytucje amerykańskie, szczególnie USAID oraz Brytyjski Fundusz Know-How. Korzystając z tej pomocy technicznej związek pomagał gminom w nawiązywaniu bilateralnych kontaktów z samorządami na Zachodzie, budował partnerstwa, organizował wyjazdy studyjne i seminaria oraz szkolenia w Polsce, sprowadzając ekspertów z krajów Europy Zachodniej. Działalność ta doskonale przygotowała gminy wiejskie do wykorzystania środków z przedakcesyjnego programu SAPARD. Samorządy wiejskie skutecznie zagospodarowały prawie 5 mld zł z tego programu, składając z sukcesem 25 tysięcy wniosków o dotacje.

Europejski Kongres Gmin Wiejskich

Wraz z przystąpieniem Polski do UE, w strukturach europejskich, takich jak Komitet Regionów czy brukselskie agencje oraz zespoły doradcze, otworzyło się miejsce dla przedstawicieli samorządów. Dało to możliwość artykułowania na forum unijnym problemów i potrzeb polskich gmin wiejskich. Korzystając z polskiej prezydencji w UE oraz dzięki aktywności swoich przedstawicieli w instytucjach unijnych, Związek wyszedł z inicjatywą zwołania w Warszawie Europejskiego Kongresu Gmin Wiejskich, który odbył się w dniach 19–20 października 2011 roku. Warto na marginesie przypomnieć, że pierwsze międzynarodowe konferencje związek zaczął organizować już w 1998 roku, wtedy było to Samorządowe Forum Polsko-Litewskie. Natomiast podczas wspomnianego Kongresu zorganizowanego wspólnie z Komitetem Regionów przyjęto Deklarację Warszawską – w całości poświęconą polityce spójności na obszarach wiejskich po 2013 roku. Był to niezwykle ważny akt polityczny, który zwracał uwagę Komisji oraz Dyrekcji Generalnych na konieczność synchronizacji polityki spójności i Wspólnej Polityki Rolnej w harmonizacji rozwoju obszarów wiejskich.

ZGW RP – w jedności siła

Ostatni czas stawia przed polskimi samorządami bodaj największe wyzwania od lat 90. ubiegłego wieku. Na nieprzychylną samorządom od kilku lat politykę rządu, nagłe i nieoczekiwane zmiany organizacyjne w oświacie, konflikt polityczny w społeczeństwie i trudną sytuację finansową w ostatnich miesiącach, nałożyła się pandemia koronawirusa. Trzeba podkreślić ogromną w tych warunkach aktywność związku, który w odpowiedzi na kontrowersyjne pomysły rządu zorganizował Ogólnopolską Samorządową Debatę Oświatową oraz wysłuchanie publiczne w sprawie prawa oświatowego, współorganizował Forum Samorządowe i wziął udział w Samorządowym Komitecie Protestacyjnym, a także uczestniczy w wielu innych akcjach, których celem jest obrona wspólnych interesów polskich samorządów. Niezależnie od tego, przedstawiciele ZGW RP stale monitorują proces legislacyjny wnosząc do niego opinie, uwagi i propozycje, których celem jest poprawa warunków funkcjonowania gmin wiejskich oraz lepsze wykorzystanie walorów wiejskich społeczności lokalnych i optymalizacja warunków dla działania wiejskiego biznesu. Pewnie związek mógłby być jeszcze bardziej skuteczny, gdyby większa liczba gmin przystąpiła do stowarzyszenia zasilając je pieniędzmi ze składek i aktywnością nowych działaczy. Ale na to przyjdzie jeszcze poczekać, aż wszyscy zrozumieją, że rozproszone, słabe ekonomicznie i politycznie gminy w pojedynkę nie są w stanie stawić czoła wyzwaniom i dopilnować swoich interesów w procesie legislacyjnym. Aż wszyscy zrozumieją, że w grupie siła.

Materiał, którego autorem jest Janusz Król, opublikowany został w dodatku do Pisma Samorządu Terytorialnego „Wspólnota” – „Głos Gmin Wiejskich” (nr 2/14, 19 grudnia 2020). Materiał dostępny jest również na stronie: wspolnota.org.pl/archiwum/, dla osób posiadających dostęp do archiwum „Wspólnoty”.